Lo que no debemos olvidar: la economía bajo el gobierno de Alan García

(Punto de Equilibrio, Año 10, No. 70, febrero-marzo 2001)
Luis Felipe Zegarra
José Gallegos
Danica Nestorovic

Hoy que estamos ad portas de una nueva elección, es necesario que los electores estén bien informados. Hoy que tanta información escondida se está revelando –y consternando-, existe cierta tendencia a pensar que todo tiempo pasado fue mejor. Los distintos regímenes que han gobernado a nuestro país pueden evaluarse desde diversas perspectivas. Con el ánimo de proveer información útil, en las siguientes líneas queremos hacer un recuento y análisis de las medidas económicas ejecutadas, así como sus efectos en el período 1985-1990: el gobierno del Dr. Alan García Pérez.

Viajemos en el tiempo y pongámonos cómodos para apreciar de la manera más objetiva posible nuestra historia económica reciente. El papel de la historia –sostienen algunos- es revisar nuestra memoria para sacar conclusiones, aprender de los errores y valorar los aciertos cometidos. El lector podrá utilizar dicha información como mejor crea conveniente.

Es julio de 1985 y toma juramento el Presidente más joven electo en este siglo. Contó con el respaldo e ilusiones de una buena proporción de la población. Recordemos que el candidato Alfonso Barrantes, que quedó segundo en las elecciones, declinó participar en la segunda vuelta en vista de la abrumadora mayoría que respaldó a García. Adicionalmente, García contó con mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y una mayoría relativa fuerte en la Cámara de Senadores de aquel entonces. Tuvo todas las ventajas a su favor para hacer muchas cosas.

Cinco años después, el gobierno aprista dejó al país en la peor crisis económica que se recuerde, como consecuencia de la aplicación de un programa que se caracterizó por los controles de precios, las exoneraciones tributarias, los subsidios indiscriminados, la banca de fomento, los tipos de cambios diferenciados, los aranceles escalonados, el gasto público ineficiente, la emisión inorgánica de circulante y el despilfarro de las reservas. Veamos las causas.

¿Democracia representativa?

Cuando se analiza el gobierno de Alan García se puede apreciar que, si bien había sido democráticamente elegido, el proceso de toma de decisiones básicamente se centralizó en el Presidente y, por lo general, no hubo un debate público de las medidas. La injerencia del Ejecutivo era excesiva en los demás poderes del Estado. Como ya se mencionó, contaba con mayoría en el Congreso de la República, que facilitaba y aprobaba sin discusión la implementación de las políticas diseñadas por el Ejecutivo. De igual forma, la ineficiencia demostrada por el Poder Judicial permitió que muchos cabecillas terroristas no fueran procesados debidamente y salieran en libertad, por lo que los atentados terroristas aumentaron progresivamente durante los últimos años del gobierno de García. Algo similar ocurrió con el tráfico ilícito de drogas.

García no buscó crear bases para grupos de interés o canales de consulta; sino, por el contrario, basó su gobierno en decisiones tomadas conjuntamente con un pequeño grupo de empresarios, a quienes se les denominó los ‘doce apóstoles’, ignorando de este modo a la población y a sus propias bases. De esta manera, García optó por un enfoque más personalista, pasando por alto a su propio partido y las organizaciones de izquierda que él representaba.

En 1984, Alan García representaba la opción reactivadora y concertadora en medio del estancamiento productivo. Hacia 1986, la economía ya mostraba fuertes signos de reactivación gracias a las medidas populistas que habían logrado incrementar la demanda interna. Luego, se iniciaron las conversaciones entre los ‘12 apóstoles’ y García, con el fin de coordinar las medidas que llevarían a la reestructuración de la economía. De esta manera, a través de la focalización de las inversiones en ciertos sectores considerados ‘estratégicos’, supuestamente, el gobierno esperó mantener las elevadas tasas de crecimiento. Sin embargo, este tipo de medidas llevó a un incremento considerable de los gastos fiscales y al consiguiente aumento del déficit fiscal. De la misma manera, el impulso de demanda determinó que las reservas declinaran peligrosamente. Estos resultados generaron tensiones dentro del equipo económico y pugnas internas dentro del gobierno. El paquete de medidas de 1987 reflejó esas tensiones y la apreciación fue negativa entre los empresarios y los sindicatos.

La confrontación total surgió después del intento del gobierno de estatizar la banca privada, que fue una reacción del gobierno ante la negativa del sector industrial de llevar a cabo las inversiones que, según los defensores del gobierno, hubieran podido reactivar y reestructurar la economía. Sin embargo, consideramos que la actitud del sector empresarial es comprensible, si tomamos en cuenta las enormes distorsiones de precios relativos y los desequilibrios macroeconómicos que claramente señalaban que sería imposible mantener el crecimiento de la demanda y que realizar una inversión en esos momentos era poco recomendable. Así, tras el anuncio de estatización de la banca, se inició una larga confrontación entre el gobierno y los sectores empresariales.

Por otro lado, en un primer momento, las medidas económicas de corte populista implementadas por el gobierno de García con el objeto de reactivar la demanda interna fueron bien recibidas y aceptadas por la mayoría de la población. Los constantes aumentos de los sueldos nominales, la liquidez ocasionada por la emisión de circulante y los subsidios otorgados por el Estado, generaron una mejoría ficticia del bienestar de la población; pero, poco a poco, dicha situación se tornó incontrolable porque el Estado no era capaz de mantener dicho ritmo de manera indefinida. De esta manera, García no solo fue perdiendo el apoyo de los ‘doce apóstoles’ y de los gremios empresariales, sino además de los sectores populares.

El populismo económico

Basándose en la situación política favorable y en la estabilidad macroeconómica (en julio de 1985, la tasa de inflación fue 10,3% mensual, las RIN fueron US$ 894 millones, en 1985 hubo un superávit en cuenta corriente de la balanza de pagos de US$ 125 millones y el déficit económico del sector público no financiero fue 2,1% del PBI), Alan García puso en marcha un programa económico basado en un enfoque ‘heterodoxo’, según el cual no eran necesarias políticas contractivas para disminuir la inflación, porque esta era generada por costos (salarios, utilidades, tasas de interés y tipo de cambio). De este modo, lo que se requeriría para disminuir la inflación era controlar o ‘congelar’ los costos y buscar una reactivación económica con el propósito de reducir los costos unitarios.

En un primer momento, el gobierno incrementó las remuneraciones nominales con el fin de incentivar la demanda interna. De esta forma, a través de un déficit fiscal moderado, se buscó impulsar la demanda, la producción y el empleo. Se pretendía utilizar la capacidad ociosa de la industria y evitar un incremento de los precios. Asimismo, como resultado de la expansión de las ventas, se esperaba un aumento en las ganancias de las empresas de tal forma que fueran reinvertidas.

Por otro lado, se intentó cubrir el financiamiento externo mediante la disminución temporal de las remesas al exterior por pago de deuda y otros conceptos, así como con una moderada reducción de las divisas. En el discurso emitido por García al asumir el mando en 1985, se anunció que solo se pagaría el equivalente al 10% de las exportaciones por concepto de deuda externa, lo que originó el aislamiento del mercado financiero internacional.

Además, la política económica de García se caracterizó por una fuerte intervención que reemplazó a los mercados. Estos sufrieron serias distorsiones al dictarse el congelamiento de los precios y el aumento de los aranceles y las restricciones para-arancelarias. Se establecieron exoneraciones tributarias y subsidios que alteraron los precios relativos y emitieron señales confusas para los agentes económicos. Además, se establecieron tipos de cambio diferenciados, según criterios arbitrarios.

En un inicio, las medidas aplicadas lograron la reducción temporal de las expectativas inflacionarias, lo que devino en la disminución de la inflación y la recuperación de la actividad económica. Mientras que en agosto de 1985 la inflación fue 200% promedio anual y la tasa de crecimiento del PBI fue –5% promedio anual, en agosto de 1986 la tasa de inflación se redujo a 55% y la tasa de crecimiento del PBI llegó a 16%. Al mismo tiempo, los sectores laborales experimentaron mejoras notables en sus remuneraciones.

Sin embargo, este proceso demostró sus debilidades cuando surgió el desabastecimiento de los productos sujetos a controles de precios. A fines de 1986, el crecimiento se detuvo, la caída de reservas empezó a ser alarmante y la producción se estancó. La producción no disminuyó debido al estímulo insostenible de los grandes subsidios cambiarios, financieros, de precios y de tarifas públicas. De este modo, el tipo de cambio y los precios quedaron desfasados frente a la inflación, las reservas se consumieron y se introdujeron 4 categorías de precios (controlados, régimen especial, regulados y supervisados).

En 1987 eran preocupantes la pérdida de reservas internacionales (entre agosto de 1985 y diciembre de 1987, las RIN cayeron de US$ 894 millones a US$ 43 millones) y el creciente déficit público (en 1987, el déficit económico del gobierno central llegó al 6,1% del PBI, mientras que en 1985 dicho déficit fue 2,3% del PBI), que era financiado con más circulante. En agosto de 1987, la inflación llegó a 86% promedio anual y la tasa de crecimiento del PBI fue 5% promedio anual.

El anuncio de la estatización de la banca en julio de 1987 marcó el fin de la coalición del gobierno con los ‘doce apóstoles’ y generó un shock negativo de confianza, así como el fin del éxito inicial del gobierno. A partir de esta fecha, la economía peruana entró en una espiral negativa debido a que el modelo planteado por el gobierno era insostenible. Habían cambiado las condiciones iniciales que permitieron el éxito inicial de las medidas de corto plazo. En consecuencia, el intento del gobierno de mantener dichas medidas dentro de este esquema fue el principal detonante del desastre económico que seguiría en los años siguientes.

García y sus asesores no aplicaron las medidas correctivas necesarias. Más bien, las medidas fueron gradualistas y consistieron, durante 1988, en cuatro ‘paquetazos’ que implicaron el aumento de los precios de la gasolina, de la electricidad y otros productos con el fin de mejorar los ingresos fiscales. Además, la política monetaria fue restringida, pero sin desechar de plano el intervencionismo que había generado la crisis. Dado que la confianza en el gobierno se había reducido sustancialmente, las medidas económicas afectaron seriamente el crecimiento de la economía. Las inversiones extranjeras y nacionales habían desaparecido y las corridas bancarias aumentaban. En diciembre de 1988, la tasa de crecimiento del PBI fue –31% promedio anual y la inflación fue 1.715% promedio anual.

Los ‘paquetazos’ permitieron la reducción del déficit público y la recuperación de reservas internacionales. En 1988, el déficit económico del gobierno central fue 3,1% del PBI, notoriamente inferior al 6,1% mostrado en 1987. Por su parte, las RIN pasaron de US$ 270 millones en agosto de 1988 a US$ 370 millones en agosto de 1989. Sin embargo, hacia el final del gobierno aprista, la poca visión de García y sus asesores los llevó a aplicar medidas populistas adicionales para evitar un desastre político en las elecciones de 1990. Las remuneraciones reales mejoraron ligeramente y los tipos de cambio múltiples se mantuvieron. En julio de 1990, las RIN fueron US$ -105 millones, la inflación llegó a 3.040% promedio anual y la tasa de crecimiento delPBI fue –6% con respecto al mismo del año anterior. El camino al infierno había estado plagado de buenas intenciones.

El aumento de la pobreza

En el gobierno de García, el Estado financió diversos programas de empleo temporal, créditos a la pequeña empresa, cocinas comunales y otras formas de asistencia a los sectores populares menos politizados de la ciudadanía. Pero todos estos programas tuvieron un matiz bastante particular: ninguno de ellos fue un programa concreto que tuviera un impacto real en la población; sino, por el contrario, fueron programas verticales y manipulados, básicamente, para obtener beneficios particulares tales como las elecciones municipales de 1986.

García, cuyo lema en la campaña de 1985 había sido “mi compromiso es con todos los peruanos”, sumergió al país en una pobreza extrema. La pobreza extrema aumentó del 0,5% de la población total en 1985-86 a 17,3% en 1990. El consumo per cápita real de un hogar promedio experimentó una caída de 55% entre 1985 y 1990. Este hecho se debió en gran medida al exorbitante aumento de los precios, que se incrementaron en promedio casi 22 mil veces (la inflación acumulada durante el gobierno de García fue 2.178.481%). Además, los sueldos reales sufrieron una disminución de más de 30% entre julio de 1985 y julio de 1990. Por su parte, en términos reales, el ingreso mínimo legal cayó en 43%. Debido a ello, mientras que en 1985 el ingreso mínimo legal cubría el 67% de la canasta alimenticia básica para una familia de 6 personas, en mayo de 1989 tan solo cubría el 58%.

Asimismo, en este período se masificó el empleo informal. El subempleo aumentó del 42,5% en 1985 al 73,5% en 1989. La población adecuadamente empleada pasó del 47,7% en 1985 al 18,6% en 1989. Y, entre julio de 1985 y julio de 1990, el descontento con la situación laboral provocó 3.500 huelgas y 90 mil horas hombres perdidas.
Por otro lado, si bien aumentó el acceso de la población a los servicios básicos como luz, agua y desagüe, gran parte de ello fue por el drástico aumento de las conexiones clandestinas, lo que implicó un bajo rendimiento de las empresas distribuidoras de estos servicios que eran administradas por el Estado y cuyos déficit eran pagados por todos los peruanos.

Las lecciones de un gobierno que no debemos olvidar


La experiencia del gobierno de García debe permanecer siempre en nuestra memoria. Las ideas más importantes las hemos resumido en los siguientes puntos:
• El gobierno de Alan García no fue un ideal de ejercicio democrático. Por el contrario, el poder político fue altamente concentrado en las manos de García, quien contaba con una mayoría parlamentaria aprista bastante dócil y con un Poder Judicial dependiente del Ejecutivo.
• El gobierno de García no gobernó con ni para las ‘mayorías’. Lo hizo con un pequeño grupo de empresarios (los ‘doce apóstoles’) quienes se valieron de la cercanía con García para satisfacer sus propios intereses.
• El gobierno de García y su programa económico provocaron la peor crisis económica de nuestra historia reciente, similar a la que experimentó nuestro país luego de la guerra del Pacífico.
• El excesivo intervencionismo de la economía vía controles de precios, exoneraciones tributarias, subsidios, banca de fomento, aranceles diferenciados llevados al extremo, solo generó estancamiento productivo y mayor pobreza.
Esperamos que estas reflexiones a partir de hechos concretos permitan recordar a los electores con experiencia y, principalmente, a aquellos que tienen poca experiencia, que no necesariamente todo pasado fue mejor. Debemos mirar el futuro, por supuesto, pero siempre teniendo presente nuestra historia y las consecuencias de nuestras decisiones.

Conversando con García

En un intento por simular una conversación con el pasado, recogimos algunas frases del ex presidente Alan García y las contrastamos con los resultados de las mismas. Debemos ser honestos en mencionar que no fue un trabajo muy difícil demostrar cómo las intenciones de García en dinamizar nuestra economía, a través de todos los mecanismos explicados en el artículo, se materializaron en una de las peores crisis económicas de la que tengamos memoria. Las frías cifras hablan por sí solas. Nosotros tan solo las rescatamos del olvido, las desempolvamos y se las mostramos.

Alan García: “No hay que tener miedo al movimiento de precios, lo que hay que temer es que los salarios retrocedan ante los precios...” (26 de septiembre de 1986).

Punto de Equilibrio: Por no tener miedo al movimiento de precios, entre julio de 1985 y julio de 1990, la inflación acumulada fue de 2.178.481%, lo que significa que los precios aumentaron en promedio casi 22 mil veces. Por ello, los sueldos reales disminuyeron en más de 30% entre julio de 1985 y julio de 1990. Es decir, los salarios retrocedieron ante los precios.

Alan García: “Yo quiero definitivamente decir a todos los peruanos que, como resultado del programa económico y social que venimos aplicando, por decisión política, el Perú tiene garantizados los dólares necesarios para su crecimiento por varios años. Hemos sustituido la vieja economía, en la cual los dólares disminuían pagando deuda externa e importando cosas del extranjero, por una economía nacional en la que nuestras reservas se mantienen y aumentan, a pesar de que el país continúa creciendo...” (26 de setiembre de 1986). “...yo puedo decirles que hay suficientes dólares para potenciar el crecimiento de los próximos años, ampliando la capacidad productiva de todas nuestras fábricas. De manera que no tengan desconfianza de eso y, si en algún momento se agotaran, para eso tienen a un Presidente cuya obligación es buscar de dónde sacar esos dólares...” (16 de noviembre de 1986).

Punto de Equilibrio: Por pensar que el crecimiento de Perú podría financiarse con el despilfarro de las divisas, el gobierno aprista y su programa económico acabaron con las reservas y no generaron crecimiento alguno. Las RIN cayeron de US$ 894 millones en julio de 1985 a US$ -105 millones en julio de 1990, y nuestro Presidente no cumplió con su obligación de ‘buscar de dónde sacar esos dólares’. Es más, nuestras reservas no sirvieron para crecer varios años. Tanto así que entre julio de 1985 y julio de 1990 el PBI cayó en 7.4%, llegando a su nivel más bajo de los ochenta y a los niveles de los sesenta.

Alan García: “Definitivamente, al contrario de otros gobiernos, nosotros garantizaremos que aquel que produce gane más que el que prefiere ahorrar ociosamente en dólares, garantizaremos que aquel que tiene sus ahorros en moneda nacional y cuentas dentro del Perú, o en bonos dentro del Perú, gane mucho más que aquel que ha preferido comprar dólares, esperando una devaluación...” (7 febrero 1986).

Punto de Equilibrio: Entre julio de 1985 y julio de 1990, la tasa de interés pasiva real promedio mensual fue –6.23%. Es decir, quienes ahorraron en el sistema financiero en moneda nacional y confiaron en el gobierno de García, en términos reales, perdieron cada año más del 50% de su riqueza ahorrada en el sistema financiero. Por el contrario, quienes compraron dólares y no confiaron en García se beneficiaron enormemente: entre julio de 1985 y julio de 1990, la devaluación acumulada del inti (nuestra anterior moneda, que fue dejada de lado debido a la erosión ocasionada por la hiperinflación) fue 426.518%. En definitiva, en promedio, quien ahorró ‘ociosamente’ en dólares esperando una devaluación, ganó más que quien tuvo sus ahorros en moneda nacional y cuentas dentro del país.

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